全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主。人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体，发展全过程人民民主，是各级人大及其常委会的职责使命。近年来，地方各级人大围绕践行全过程人民民主进行不懈探索，打造出代表家站点、基层立法联系点、街道议事代表会议等抓手和平台，绘制出全过程人民民主基层实践的生动画卷。
一、重庆市对街道议事代表会议制度的探索
街道不是一级政权组织，不设人民代表大会，没有本级人大代表，只有上级人大常委会派出的人大街道工委，街道层级的人民群众参与辖区本级公共事务管理和监督在法律层面出现了“断层”和“缺位”。为补上这一短板，重庆市部分区县于2019年开始探索试行街道议事代表会议制度。截至2023年6月，全市有涪陵、綦江、奉节3个区县全面推行街道议事代表会议制度，九龙坡、渝北、永川、江津、垫江等区县在部分街道开展试点（见表1）。
重庆市区县人大的探索实践有以下做法和特点：
（一）始终坚持党的全面领导
坚持党的全面领导是人大工作的首要政治原则，也是人大工作创新发展的根本保证。相关区县推行街道议事代表会议制度，始终在同级党委领导和支持下进行。
一是区县党委出台指导性意见。开展工作之前，相关区县人大常委会首先主动向同级党委请示报告，由党委或者以党委批转人大常委会党组文件形式印发指导性文件。如奉节县委出台《关于建立街道市民代表议事会制度的指导意见（试行）》，涪陵区委批转区人大常委会党组《关于全面推行街道居民议事会议制度的实施意见》，綦江区委批转区人大常委会党组《关于建立街道议政代表会制度的意见》。
二是街道党工委切实发挥领导作用。街道党工委切实加强领导，在议事机构建立、议事代表确定、职责履行等环节都进行指导把关。如涪陵、奉节在试点街道都成立领导小组，由街道党工委书记任组长，在人大街道工委办公室设立领导小组办公室，加强统一领导。
三是主动融入街道中心工作。人大街道工委主动把议事代表会议工作融入街道中心工作，使议事代表会议工作与街道中心工作同频共振、相向而行，确保探索工作有序推进。綦江区三江街道组织议事代表认领街道年度民生实事项目，不仅当项目实施的“监督员”，还当街道事务决策的“宣传员”；通惠街道充分发挥议事代表中基层党组织负责人作用，实行红色网格长和议事代表“一肩挑”。
（二）合理确定议事代表
议事代表是街道议事代表会议的主体，相关区县对议事代表产生都有明确要求。
一是明确议事代表数额。相关区县根据实际情况，对议事代表数额作出明确规定。綦江区议事代表基数为30名，户籍人口每1500人可增加一名，总数不超过70名。涪陵区议事代表基数为45名，户籍人口每1500人可增加一名，总数不超过100人。奉节县因为街道之间人口规模差距较大，仅原则规定议事代表为40―60人。
二是明确议事代表结构。明确不同行业、不同社会阶层、不同文化层次都要有议事代表人选。涪陵区要求以辖区内各级基层一线人大代表为主，兼顾各级党代表、政协委员、社会各界人士。綦江区专门对妇女代表和专职干部的比例作出规定。
三是明确人选条件。参考区县人大代表的产生条件确定议事代表。如奉节县规定，议事代表要在人民群众中有较高的威信和影响力、能发挥表率作用。綦江区提出，要在议事代表中纳入知名人士、专业人士、企事业单位代表等。
四是明确产生程序。议事代表的产生必须在街道党工委领导下进行，严格按照程序进行。涪陵区实行“个人自荐、组织推荐、审查确定”的办法，奉节县要求街道严格履行提名推荐、汇总审议、审查考察、审定公示等程序，九龙坡区九龙街道实行“民主推荐、广泛商议、审查确定”的办法，综合考虑比例、结构和基本条件，确保议事代表结构合理、组织同意、群众认可。
图1：部分区县议事代表 图2：部分区县议事代表
性别比例图 党派比例图
图3：部分区县议事代表职业比例图
（三）充分发挥议事代表会议作用
街道议事代表会议工作紧扣“议事”这个关键，用好“会议”这个平台，有效发挥议事代表会议作用。
一是议事范围明确具体。涪陵区、奉节县要求街道议事代表会议每年召开两次会议，年初会议主要听取街道办事处全面工作报告、财政收支计划和执行情况报告、重大民生实事项目计划和完成情况报告以及议事代表建议意见办理情况报告等，并组织讨论和大会发言。年中会议听取街道办事处专项工作报告，并围绕群众关切对街道办事处相关专项工作及内设科室工作开展评议和满意度测评等。
二是闭会期间联系群众。相关区县要求议事代表经常走访辖区群众，收集群众意见建议并及时反馈。涪陵区2022年度组织、推动议事代表走访接待群众53533人次，收集意见建议836条，一大批群众关心的热点难点问题得到解决。綦江区自2019年以来，各街道组织议事代表走访、接访群众13770人次，解决了街道因缺少本级人大代表导致联系群众“断线”的问题。江津区鼎山街道议事代表通过“邻里议事亭”走出去，群众通过“街道居民议事厅”走进来，实现“双向奔赴”。
三是议事结果闭环落实。相关区县要求街道建立完善议事成果的闭环落实机制，推动相关意见建议落到实处。如奉节县以“民情全覆盖、民意全对接、民事全答复”为目标，形成议事成果与意见建议的“收集、入库、督事、落实、反馈、评估”全流程闭环管理机制，街道本级能够解决的，由人大街道工委交办并督促解决；涉及县级部门的，通过转化为县人大代表建议的方式，由县人大常委会相关专工委督促县级部门研究办理。街道本级以及县级部门的办理情况都要及时反馈，并对结果进行满意度测评，努力把议事成果转化好、把议事代表反映的相关问题解决好。
（四）全面加强制度建设
一是严格规范议事代表履职。相关人大街道工委普遍建立议事代表管理、监督、考核等制度，严格规范议事代表履职。九龙坡区九龙街道建立完善专题议事、代表活动、联系接待、意见建议、出席会议、工作监督、信息通报、代表培训、履职考评9项制度，严格规范议事代表管理。綦江区对议事代表履职实行积分管理，一人一表，分季度汇总，每年度反馈公示，对未经批准两次不出席街道议事代表会议、严重违反党纪政纪、触犯刑律的，由人大街道工委报街道党工委研究决定终止其议事代表资格。
二是为议事代表履职提供有力保障。相关区县从建设平台、设置小组、提供经费等方面保障议事代表履行职责。如垫江县桂溪街道依托代表家站点建设议事平台，力促议事代表通过议事平台接待群众、倾听民意，扩大了街道议事代表会议制度的影响。渝北区回兴街道组织议事代表成立专项小组，围绕财政预算、城建管理、环境监督等问题，分类分组开展专题调研。涪陵区将议事代表会议和议事代表活动经费列入本级财政预算予以保证，要求议事代表所在单位给予必要的履职时间保障。
三是实现与人大制度的有机衔接。相关区县均明确规定，街道议事代表会议所提意见建议超出街道事权的，交由区县人大代表建议其以代表建议的形式向本级人大或者常委会提出，办理情况和结果由人大街道工委向议事代表会议反馈，实现街道议事代表会议制度与人民代表大会制度的无缝衔接。
二、推行街道议事代表会议制度的做法和启示
街道议事代表会议发端于2005年12月的浙江省金华市东孝街道，其后，浙江各地陆续成立一批街道议事代表会议、民主议政会等议事组织。2018年11月，杭州市率先在全市所有街道实施街道议事代表会议制度。2019年11月浙江省第十三届人大常委会第十五次会审议通过《浙江省街道人大工作条例》，其中专门用5条明确“街道居民议事组织”的职能职责、组织方式、议事制度等内容。目前，浙江省488个街道全部成立街道居民议事组织（截至2023年6月）。2015年，江苏省苏州市在全省率先探索街道议事代表会议制度，苏州市相城区、吴中区先后探索建立街道议政代表会制度和选民代表会制度。2020年底，江苏省人大出台《关于推行街道议政代表会制度的指导意见》，将街道议事代表会议制度向全省推广。
从全国范围看，街道议事代表会议制度的探索呈现“多点开花”态势，除浙江、江苏全面推行外，安徽、江西、山东、青海等多个省区市的部分街道开展了探索创新。总结各地推行街道议事代表会议的成功做法，可以得出以下几点经验启示：
（一）街道议事代表会议制度是践行全过程人民民主的重要抓手
街道议事代表来自社会各阶层各方面，具有比较广泛的代表性，将他们召集起来议事协商，充分体现了“有事好商量、众人的事情由众人商量”的人民民主真谛。各地将街道议事代表会议作为了解民意、集中民智、倾听民声、汇聚民心的重要渠道，把议事成果和意见建议作为制定政策、开展工作的重要参考，推动科学决策、民主决策。议事代表通过街道议事厅和网上议事厅倾听民意，提出民生实事候选项目和意见建议，解决了许多群众感受强烈的“难事愁事头疼事”，激发了群众参与基层民主管理的热情。履职期间，议事代表审查各类报告、票选民生实事，提出意见建议，加大了基层民主决策和民主监督的力度。
由此得出启示：街道议事代表会议制度建立起民主协商和多元参与机制，为街道居民提供反映诉求、沟通交流的制度化平台，完善了民主民意表达的基层环节，畅通了党委政府联系服务基层群众的“最后一公里”，是实现基层民主协商、民主决策、民主管理、民主监督的有效途径，是践行全过程人民民主的重要抓手。
（二）党的领导是街道议事代表会议制度取得实效的关键和保障
街道议事代表会议制度的探索推行离不开各级党委的高度重视和领导支持。以浙江最早开展探索的东孝街道为例，在成立街道议事代表会议前，在上级党委领导下，街道党工委首先出台《关于建立东孝街道村（居）民代表议政会的实施意见》，明确其为“加强和改善党的领导”的举措。2018年，浙江在全省开展试点时，浙江省委高度重视，各试点地方党委主动领导推进，杭州市委专门印发《关于建立和完善街道居民议事制度的指导意见》，相关实施办法、实施方案也都由各级党委印发。在推行过程中，地方人大常委会党组注重发挥领导作用，争取同级党委支持，及时跟进、及时汇报，有力推动工作开展。在议事代表确定过程中，坚持街道党工委最终把关，充分发挥组织、纪检、公安等多部门力量，对人员多轮酝酿、反复考量，力求议事代表政治素质过硬、督政能力过硬、群众基础过硬。在街道议事代表会议履职过程中，人大街道工委严格执行向党工委请示报告制度，确保议事成果落地落实。
由此得出启示：坚强有力的党的领导，是街道议事代表会议制度落到实处、取得实效的关键和保证。只有坚持和依靠党的全面领导，建立和完善组织领导体系以及职责分明、指导有力、运转协调、落实到位的工作机制，才能把街道议事代表会议各项工作研究好、谋划好、落实好。
（三）实践创新是街道议事代表会议制度推行的重要途径
街道议事代表会议发轫于基层，遵循先有个别基层实践创新，经过一段时间试点后再在更大范围试点，然后总结实践案例、提炼经验做法，最后在部分省级层面全面推广。以浙江为例，自2005年12月开始实践探索，到2018年12月，浙江省人大常委会才在该省确定11个县（市、区）所辖的29个街道部署试点，充分总结基层的好经验好做法，并于2019年11月修改街道人大工作条例，其后再向全省推开。江苏省自2015年在苏州市的两个区开始实践探索，于2019年7月在苏州全市实行试点，然后于2020年底出台指导性意见在全省推行。
由此得出启示：鼓励基层实践创新是街道议事代表会议制度取得成功的重要经验。只有坚持眼睛向下、脚步向下，尊重实践，坚持发现问题提出问题从群众中来、推动工作检验工作到群众中去，充分调动基层单位和广大群众的积极性，及时总结推广基层最佳实践案例，才能使街道议事代表会议工作的思路、决策、措施更好满足群众实际需求。
（四）系统观念是街道议事代表会议制度稳妥有序推进的基础
各地推行街道议事代表会议制度时，始终坚持整体谋划、统筹推进，做到系统集成、协同高效，巩固和深化各方面成果，推动各方面制度更加成熟更加定型。以浙江为例，2018年，浙江省人大常委会组织召开全省街道人大工作和建设试点动员部署视频会，会议强调市县人大常委会本身就是试点工作的一个主体，应当以主体的身份和角色加强统筹、落实责任。浙江各地在制订工作实施方案时，经县级人大常委会主任会议研究、设区的市人大常委会审核同意的实施方案还需要报省人大常委会试点工作领导小组审批，确保街道议事代表会议制度在各地有序规范推进。《浙江省街道人大工作条例》出台后，各地市按照省市的统一要求，自上而下成立由人大常委会主要领导任组长的领导小组，成立工作专班，健全工作例会、赛马比拼等机制。同时，系统梳理、修改各项文件、制度、办法，制定实施细则，保障街道议事代表会议制度在全省协同高效推进。
由此得出启示：坚持系统观念，是习近平新时代中国特色社会主义思想世界观和方法论的重要内容，是具有基础性的思想和工作方法。要坚持系统观念，统筹兼顾、系统谋划、整体推进，把好政策设计关口，强化总体规划、试点示范、工作标准协同，稳妥有序推进街道议事代表会议工作。
三、推行街道议事代表会议制度需要解决的几个问题
街道议事代表会议是推进基层民主政治建设、促进城市基层治理的有益探索和有效方式，强化了对街道各项工作的监督，推动解决了一批民生热点难点问题，促进了基层民主政治建设。从重庆市的情况看，还存在以下几方面问题需要加强研究和解决。
（一）思想认识还有待进一步提高
街道议事代表会议作为推进基层民主的抓手和载体，尚处于起步阶段，影响力不足，在推行街道议事代表会议制度有无必要的问题上，思想认识还不统一，各区县都存在等待观望的情况。实际上，随着经济社会不断发展，街道数量不断增加，人民群众参与民主政治的需求更加强烈，现有的工作模式已经无法满足人民群众日益增长的民主政治需求。比如，重庆自直辖以来，街道、乡镇的数量比从直辖之初的80个街道、1423个乡镇演变成245个街道、786个乡镇（见图4），街道数量占比已接近四分之一，中心城区的街道占比已超过乡镇，达到62.1％。同时，随着经济社会的发展，街道每年可支配的财政资金数额逐步增大，不少街道财政收支都有几千万元，最高的甚至达到1.4亿元，需要重新架构起基层民主决策和民主监督机制（截至2023年6月）。
图4：直辖之初与目前的街道、乡镇数量对比图（单位：个）
（二）法律制度还有待进一步完善
很多地方对推行街道议事代表会议制度心存疑虑，最重要的原因在于法律对街道议事代表会议没有明确规定。回顾我国改革开放以来的立法实践，除立法先行模式外，更为常见的是立法跟进模式，即先有一些实践经验，经过总结概括后上升为法律。推行街道议事代表会议制度，是贯彻落实全过程人民民主重大理念的具体实践，符合中央要求和宪法法律精神，地方立法可以积极探索、先行先试，条件成熟时，再完善相关法律，为街道议事代表会议制度的持续深入推进提供有效法律支撑。
（三）推进力度还有待进一步加大
从全国来看，浙江、江苏两省已在全域推行街道议事代表会议制度，其他省市还在试点推行。重庆市集大城市、大农村、大山区、大库区于一体，和全国一样工作推进很不均衡。从街道数量占镇街总数的比例上看，中心城区街道占比达到62.1％，而主城新区只有23.7％，渝东北、渝东南分别只占13.3％、11.9％（见图5）（截至2023年6月）。街道比较少的片区和区县，推行这项制度的积极性普遍不高。与此同时，经济发展的不均衡带来决策和监督需求的差异，中心城区街道的财政收支数额巨大，而渝东北、渝东南街道财政收支额度偏小，这些地方的居民和中心城区、主城新区居民相比，参与街道事务管理的意愿普遍不高。考虑到这些实际情况，推行街道议事代表会议制度应秉持“既相对统一又尊重差异”的原则，通过先试点、再总结、后推广的方式，实现示范带动、以点带面、逐步推开，确保这项工作取得最佳效果。
图5：重庆市各区域街道、乡镇数量对比图（单位：个）
（四）融合发展还有待进一步强化
各级各部门在街道层面已经部署一系列基层议事协商或者基层民主制度和载体。如政协指导的“渝事好商量”平台，政法系统实施的“五长制”治理体系，民政部门牵头的村居民代表自治，人大系统内也有代表家站点、基层立法联系点等。推行街道议事代表会议制度，建设议事平台应该和相关工作贯通协同、统筹推进、融合发展。在人大系统内部，应当将推行街道议事代表会议制度与迭代升级代表家站点、建好基层立法联系点、完善民生实事代表票决等现有平台融合起来，统筹谋划，拓展践行全过程人民民主基层单元应用场景。同时，应当以党建统领融入到基层治理工作体系之中，推动基层治理效能整体提升，努力把人民代表大会制度优势转化为“体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造”的治理效能。
（五）制度名称还有待进一步规范
关于街道议事代表会议制度、组织和成员的名称，各地尚未统一，给推行工作带来一定的困难。浙江称之为“街道民主议事制度”“街道居民议事组织会议”“街道居民议事组织成员”；江苏称之为“街道议政代表会制度”“街道议政代表会”“议政代表”。重庆市涪陵区称之为“街道居民议事会制度”“街道居民议事会”“议事代表”，綦江区称之为“街道议政代表会制度”“街道议政代表会”“议政代表”，奉节县称之为“街道市民代表议事会制度”“街道市民代表议事会”“市民代表”。总的来说，区别主要有是叫“议事”还是叫“议政”，以及叫“代表”还是叫“成员”。各地在名称上的差异，不仅仅是叫法的区别，实质上反映了各地对街道议事代表会议制度职能作用认识的不同。综合分析研判，建议将名称统一为“街道议事代表会议”“议事代表”更为妥当。一是按照城市居民委员会组织法的有关规定，由居民会议或居民代表会议选举产生居民议事会，作为街道议事的组织，若也称呼为“居民”或“市民”，容易与之产生混淆。二是街道议事代表经过严格的民主推荐、审查协商、审议决定等程序产生，具有普遍的代表性，也肩负着代表街道居民履职的责任，因此叫“代表”较为合适。三是街道议事代表会议作为一个协商议事组织，并不是一级国家政权，没有法律规定的监督权、选举权、决定权，叫“议事”较为妥当。
四、构建具有地方特色的街道议事代表会议制度
各级人大应当构建具有地方特色的街道议事代表会议制度，努力打造践行全过程人民民主基层单元，保障人民有序政治参与。
（一）扩大试点、稳步推进
按照“统筹推进、循序渐进”的原则，通过召开交流研讨会、指导基层召开试点工作会、适时召开人大工作会议等措施，在已经全面试点的地方，总结推广经验；个别试点的地方，扩大试点范围；还未开展试点的地方，选择若干街道开展试点，力争尽快建成覆盖到位、运行规范、充满活力、具有地方特色的践行全过程人民民主的基层单元。
（二）建章立制，科学实施
结合民主与法制领域改革任务，加强街道议事代表会议制度建设，就议事代表会议名称、议事代表产生和管理、运行方式、工作制度、组织保障、与人大制度的衔接等进行规范，形成相应的规范性文件。发挥地方性法规的引领、推动和保障作用，逐步形成定位准确、权责清晰、规范有序、运行顺畅、充满活力、具有具有地方特色的街道议事代表会议制度。
一是明确各方责任。在地方性法规中应明确街道议事代表会议制度要坚持党的全面领导，人大常委会、人大街道工委要在同级党委、党工委的领导下，负责制度的具体实施工作；明确人大常委会作为本辖区内推行街道议事代表会议制度的主体，负责向同级党委请示报告，建立完善具体实施办法，指导街道议事平台的建设、运行；明确人大街道工委承担具体组织责任，定期召集议事代表会议，不断优化议事代表结构，积极组织议事代表开展活动，认真办理或督办议事成果和议事代表意见建议，加强对议事代表的培训，确保这一制度在基层落地生根、开花结果。
二是明确名称、职责。综合各地探索实践成果，明确界定街道议事代表会议制度，明确制度名称、组织名称、成员名称，确定其主要职责是扩大人民有序政治参与，推动街道居民参与基层民主管理和民主监督。对超出街道职权范围的事项，明确可向街道辖区内的人大代表建议其提出代表建议，由收到建议的人大及其常委会处理，并将办理情况同时反馈街道议事代表会议。
三是合理确定议事代表。在同级党委领导下，区县人大常委会、人大街道工委做好议事代表的确定工作。成员数量可参考同等规模乡镇人大代表的名额，任期原则上与区县人大任期相同。确定议事代表时要突出政治标准，必须坚定拥护“两个确立”、坚决做到“两个维护”，模范遵守宪法和法律法规，热心公共事务；注重广泛性代表性，充分考虑结构和行业分布，兼顾区域、年龄、文化程度和职业等因素，积极吸收辖区内的人大代表、政协委员、社会各界人士参加，非中共党员、妇女等应当有适当比例；注重专业性，具有一定的文化素质和议事能力；严格依照民主程序开展推选工作，明确议事代表的退出机制。具体的名额分配、结构比例、条件要求、产生程序等，由各地结合当地实际出台工作意见。
四是注重作用发挥。明确街道议事代表会议以会议为主要履职方式。每年至少召开2次会议，由人大街道工委负责召集，会期不少于半天，主要内容是对人大街道工委、街道办事处年度工作和有关专项工作开展监督，对街道年度民生实事进行票决并对落实情况开展监督，围绕街道年度议事协商重点和群众反映强烈的民生问题开展议事协商，具体议事规则由人大街道工委制定，人大常委会负责指导。人大街道工委应当建立议事代表学习培训、联系群众、开展活动、意见办理、日常管理等制度，推动议事代表履职常态化、实效化。
（三）深化改革，提升效能
将数字化改革作为全面深化改革的突破性抓手，开展履职服务系统、人大践行全过程人民民主基层单元等项目建设，汇聚人大大数据平台等专业数据，建立内容丰富、智能分析、可视化服务、可持续生长的履职大数据平台，撬动人大工作流程再造、系统重塑、高效协同。
一是数字赋能议事代表履职。汲取“数字赋能、整体智治”的要求，以数字化手段赋能议事代表履职。参照“浙里人大代表”系统，设计街道议事厅码、议事代表码等，使议事代表联系群众更方便，群众找到议事代表更快捷。建立议事代表联系群众工作的网络群众接口、议事代表端口和工作人员端口，构建全天候联系群众和多跨协同的群众意见处理网上流程，建立社情民意和意见建议及时反映平台和快速处理通道。在端口自动生成议事代表履职数据等信息，实时掌握议事代表履职情况，强化履职管理。
二是集成开发人大全过程人民民主基层单元的应用场景。按照“高效协同、系统重塑”的要求，开发建设全过程人民民主基层单元应用场景。集成一批学思践悟、意见建议、工作评价、财政监督等子场景，为议事代表开展学习培训、提出建议、跟踪监督、为民办事提供网络平台和空间阵地。把人大常委会立法、监督、代表工作等功能模块贯通运用到基层单元应用场景之中，注重生成数据，常态化做好数据录入更新，以数字化改革为牵引，以数据流为载体打通业务流、决策流、执行流，实现人大系统上下贯通，与“一府一委两院”高效联通。
三是积极融入党建统领基层治理工作体系。按照“迭代升级现代基层治理体系”要求，主动将人大践行全过程人民民主基层单元的各类载体平台融入党建统领的基层治理工作体系之中，在党委的统一领导下，实现与基层党建、公共服务、平安法治、居民自治等基层民主渠道的贯通协同；融入街道整体治理体系，进一步畅通拓宽公众有序参与基层治理的渠道；抓好议事成果“整理、交办、办理、落实、反馈、跟踪”全过程闭环落实。
四是融合打造人大践行全过程人民民主的基层单元。汲取浙江、江苏等地打造全过程人民民主基层单元的成功经验，结合当地工作实际，将推行街道议事代表会议制度与迭代升级代表家站点、建好基层立法联系点、完善民生实事代表票决等人大现有的基层单元融合起来，统筹谋划、一体推进运用发展，努力实现街道议事代表会议制度推进有新突破、人大代表家站点建设有新提升、基层立法联系点外延有新拓展、民生实事项目监督有新方式，用丰富的基层单元在打造全过程人民民主区域标杆上争创新的人大成果。
（作者：重庆市人大常委会研究室）
公安备案号:62290102000121
